В отличие от Конституции США, Основной Закон Украины, принятый в 1996 году буквально за сутки (правда, после предшествующих долгих мытарств), в течение последующих 19 лет менялся неоднократно и довольно кардинально.
2015 год с полным правом можно назвать «конституционным» годом. Провозглашенная властью реформа децентрализации требует внесения ряда изменений в Основной Закон государства. Уже до конца лета проект изменений в Конституцию, подготовленный, по словам спикера ВР Владимира Гройсмана «секретариатом рабочей группы», должен получить предварительное одобрение парламента, а затем – обязательный вывод Конституционного суда. Таким образом, осенью этого года парламент будет голосовать за новую Конституцию Украины и в том случае, если депутатских голосов наберется не менее трехсот, страна начнет жить по новым правилам.
Прежде всего, поменяется административно-территориальное устройство государства. Оно станет трехуровневым: регионы (нынешние области и АРК Крым), районы, состоящие из нескольких громад и громады, включающие один или несколько населенных пунктов с прилегающими территориями. Областные и районные администрации ликвидируют – их заменят исполкомы, которые будут формировать депутаты местных советов, избранные на выборах 25 октября.
Глав облгосадминистраций сменят префекты (впрочем, кое-кто из украинских политиков уже поговаривает о необходимости подыскать украинский аналог слову «префект»). Процедура назначения префектов не изменится: их, как и сегодняшних председателей ОГА будут назначать Указом Президента по представлению правительства. Префекты, в свою очередь, должны сформировать состав аппарата (префектур).
Президент получит право распускать органы местной власти: мэров и депутатов, если они утвердят акт или совершат действия, выходящие за границы их полномочий, противоречащие Конституции и создающие угрозу нарушения территориальной целостности, суверенитета и национальной безопасности государства.
Кроме того, изменится система финансирования: регионы, районы и громады будут финансироваться по принципу субсидиарности – когда деньги из госбюджета распределяются в зависимости от нужд региона, при этом часть денег, заработанных регионом, остается на местах в соответствии с бюджетной децентрализацией.
Как убежден председатель Верховной Рады Украины Владимир Гройсман, одобренные Конституционной комиссией изменения в Основной Закон «заложат основу полноценного местного самоуправления в Украине и возродят те европейские традиции местного самоуправления, которые исторически были присущи» нашей стране.
В то же время бывший глава Центральной избирательной комиссии, член-корреспондент НАН Украины Владимир Шаповал считает, что украинские власти умалчивают о некоторых существенных замечаниях Венецианской комиссии, касающихся принципиально важных пунктов законопроекта о децентрализации.
В частности, положительно отозвавшись о части проекта, посвященной административно-территориальной реформе, члены Венецианской комиссии подвергли критике саму форму изложения раздела по местному самоуправлению. «Может так сложиться, что в Конституции такой раздел будет самым большим, он изложен как Закон, а такого нигде нет. Подобное вмешательство в текст Конституции производит впечатление недостаточного профессионализма», – считает Шаповал.
Пункт о предоставлении Президенту права досрочного прекращения полномочий местных советов и старост, если они действуют за пределами полномочий, установленных Конституцией и законами, также вызвал нарекания комиссии. В европейской практике такой нормы нет. «Да и в Украине сегодня по закону полномочия местных советов могут быть прекращены по решению Верховной Рады, в случае, если они действуют за пределами своей компетенции», – отметил экс-глава ЦИК, полагая, что данная норма прописана исключительно под расширение полномочий Президента.
К слову, немало парламентариев усматривают в подготовленном проекте изменений в Конституцию именно попытку построения в Украине мощной президентской вертикали, то есть, по сути, трансформации парламентско-президентской формы правления в президентскую. Ведь относительно процедуры назначения префектов тоже не все гладко. Если их назначение, согласно проекту, происходит по представлению Кабинета Министров, то снятие с должности – исключительно по усмотрению Президента. По мнению экспертов Венецианской Комиссии, такое положение вещей неприемлемо, поскольку руководители префектур должны увольняться в том же порядке, в котором и назначаются.
Зампредседателя Верховной Рады Украины Оксана Сыроед считает, что ни у одного главы государства не может быть права распускать выборный орган на основаниях только выхода последнего за пределы своих полномочий.
Комментируя подготовленный проект изменений, юрист и один из авторов Конституции Украины Юрий Кармазин также подчеркнул, что норма о праве Президента распускать местную власть противоречит Европейской хартии местного самоуправления: «за всю историю независимости ни один украинский президент не имел таких полномочий».
Достаточно критичен в своей оценке и лидер партии «Единый Центр», бывший глава Секретариата Президента Украины Виктор Балога, 26 июня написавший на своей странице в «Фэйсбуке»: «народные депутаты, которым предстоит голосовать за новую Конституцию, ее еще не видели. Зато проектом изменений в Основной закон уже располагает Венецианская комиссия и Президент. Но не граждане Украины, которым жить по этому документу, и не депутаты парламента, которым эту Конституцию принимать», – подытожил Балога.
Свою точку зрения озвучил бывший вице-спикер украинского парламента, «свободовец» и народный депутат седьмого созыва, ныне военнослужащий в зоне АТО Руслан Кошулинский. «Я очень деликатно отношусь к Конституции как к документу, в котором сбалансированы все полномочия базовых ветвей власти. Если их разбалансировать – есть риск снова прийти к определенным перегибам какой-либо ветви власти», – отметил он.
«Конституция сегодня – это общественная договоренность, доверие друг к другу. И пока каждый гражданин не осознает, для чего он меняет эту договоренность, этого делать не стоит. Тем более, изменения не должны происходить ради каких-то политических дивидендов. Да, косметический ремонт, усовершенствования нужны. Совершенствовать можно, но делать это надо крайне осторожно», – считает Кошулинский.
По мнению экс-вице-спикера, Основной Закон требует не только бережного отношения, но и наказания за его невыполнение. «К большому сожалению, у нас сегодня за невыполнение Конституции нет прямого наказания. Задача государства – найти механизмы для того, чтобы общество научилось выполнять Конституцию и относиться к ней как к общей гражданской договоренности».
АКМЦ